El régimen sancionador de los transportes terrestres

El régimen sancionador de los transportes terrestres a la luz de la reforma introducida por la ley 29/2003, de 8 de octubre.

En el BOE nº 242 de 9 de octubre de 2003 se publicó la Ley 29/2003, de 8 de octubre, sobre mejora de las condiciones de competencia y seguridad en el mercado de transporte por carretera, por la que se modifica, parcialmente, la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT).

Esta Ley modificó varios preceptos de la LOTT pero incide, sobremanera, en su Título V, dedicado al régimen sancionador de los transportes terrestres en el que resultan afectados todos y cada uno de los once preceptos que lo integran .

En las siguientes líneas se analizan los rasgos principales de la reforma legal en lo que afecta al régimen sancionador.

I. Incremento de las cuantías de las sanciones pecuniarias.

Hasta ahora el artículo 143.1 de la LOTT establecía las siguientes sanciones para cada grupo de infracciones, clasificadas en función de su gravedad:

– Infracciones leves: sanciones de apercibimiento y/o multa de hasta 40.000 pesetas.
– Infracciones graves: sanciones de multas desde 40.001 hasta 200.000 pesetas.
– Infracciones muy graves: sanciones de multas desde 200.001 hasta 400.000 pesetas.

Por su parte, el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprobó el Reglamento de la LOTT establecía en su artículo 201.1 unas sanciones pecuniarias mayores:

– Infracciones leves: sanciones de apercibimiento y/o multa de hasta 46.000 pesetas.
– Infracciones graves: sanciones de multas desde 46.001 hasta 230.000 pesetas.
– Infracciones muy graves: sanciones de multas desde 230.001 hasta 460.000 pesetas.

Este precepto reglamentario – que impone unas sanciones mayores que las previstas en la LOTT – fue objeto de una cuestión de ilegalidad que planteó la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía y que fue resuelta por el Tribunal Supremo en Sentencia de 3 de junio de 2002. Entendía la Sala andaluza que el establecimiento por vía reglamentaria de sanciones mayores que las contempladas en la LOTT suponía una vulneración del principio de jerarquía de las normas y del principio de legalidad en materia sancionadora.

Sin embargo, el Alto Tribunal en la Sentencia citada confirmó la legalidad de las sanciones establecidas en el artículo 201.1 del reglamento de la LOTT. El argumento principal de dicha Sentencia radica en que en el Derecho administrativo sancionador también cabe una colaboración del reglamento con la Ley, cuando aquél cuente con la cobertura legal necesaria. En este caso concreto, la elevación de la cuantía de las sanciones a través del Reglamento contaría con la cobertura legal que le habría deparado el apartado segundo de la Disposición Adicional Quinta de la LOTT, que autoriza al Gobierno para actualizar las cuantías pecuniarias establecidas en la LOTT según los índices oficiales del Instituto Nacional de Estadística. Entiende la Sala del Tribunal Supremo que esas cuantías susceptibles de actualización son, no sólo las que figuran en la Ley en relación con el arbitraje y las tasas por portes, sino también las de las sanciones pecuniarias. Por ello, el Reglamento aprobado en 1990 por el Gobierno, en desarrollo de la LOTT, no incurre en causa de ilegalidad, pues el Ejecutivo se limitó a incrementar en un 15% las sanciones pecuniarias previstas en la Ley, coincidente con el incremento del índice de precios al consumo entre 1987 y 1990 (lapso temporal transcurrido entre la aprobación de la LOTT y su reglamento).

La Ley 29/2003 ha modificado el artículo 143.1 de la LOTT, dando lugar a una nueva escala de sanciones:

– Infracciones leves: en general, abarcan desde el apercibimiento hasta la multa de 400 euros, puesto que dependiendo de la infracción concreta de que se trate, algunas de ellas se sancionarán con apercibimiento o multa de hasta 200 euros, otras con multa de 201 a 300 euros y otras con multa de 301 a 400 euros.
– Infracciones graves: abarcan multas desde 401 a 2.000 euros, distinguiéndose, según la clase de infracción, las que dan lugar a multas de 401 a 1.000 euros, las de multa de 1.001 a 1.500 euros y las que se sancionan con multas de 1.501 a 2.000 euros.
– Infracciones muy graves: en este último caso las sanciones de multa van desde los 2.001 hasta los 18.000 euros, existiendo también distintos escalones para grupos de infracciones, que son los correspondientes a las multas de 2.001 a 3.300 euros, multas de 3.301 a 4.600 euros, las de 4.601 a 6.000 euros y, finalmente, las más gravosas de todas que son las multas que pueden oscilar entre los 6.001 y los 18.000 euros.

El incremento es ciertamente significativo. Por citar un ejemplo, el grado máximo de las infracciones muy graves ha sufrido un incremento superior al 500%. Pero debe aclararse que el legislador, a la hora de emprender la reforma de la LOTT, no se hallaba, obviamente, limitado por el incremento del IPC hasta 2003. Sí estaría así limitado, en cambio, el ejecutivo a la hora de actualizar el importe de las sanciones mediante una nueva reforma reglamentaria, pero el legislador puede, evidentemente, modificar las sanciones sin sujeción alguna.

Además, ha de destacarse que la Disposición Adicional Quinta de la LOTT no ha sido modificada por la Ley 29/2003, por lo que sigue vigente la posibilidad de que el Gobierno en el futuro continúe actualizando los nuevos importes de las sanciones establecidos en la reforma. Así, sería perfectamente lícito que, anualmente, mediante Real Decreto, el Gobierno actualizase las cuantías de las multas pecuniarias en función de la variación del IPC.

II. Graduación de las sanciones

Como se ha visto, la reforma ha establecido una doble diferenciación dentro de las infracciones leves, graves y muy graves. Por ejemplo, dentro de las infracciones muy graves pueden apreciarse hasta cuatro clases diferentes de infracciones muy graves en función de la sanción que merecen; habría unas infracciones muy graves que se sancionan con multa entre 2.001 y 3.300 euros, otras con multa entre 3.301 y 4.600 euros, otras con multa entre 4.601 y 6.000 euros y las de multa entre 6.001 y 18.000 euros. En todas ellas se sigue manteniendo una horquilla de cuantías entre las que puede oscilar el importe final de la sanción pecuniaria. No es lo mismo para el infractor que la comisión de una infracción muy grave de las de mayor castigo dé lugar a una sanción de 6.001 que de 18.000 euros.

Lo que va a determinar que el órgano competente imponga la sanción de 6.001, de 18.000 euros o de una cantidad intermedia entre ambas son los criterios de graduación.

El establecimiento de criterios de graduación de las sanciones administrativas es una manifestación del principio de proporcionalidad que ha de regir el ejercicio de la potestad sancionadora y que obliga a guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho infractor y la sanción a imponer. Se traduce en la obligación para el órgano competente para dictar la resolución que imponga la sanción de ponderar las circunstancias concurrentes.

Las circunstancias que ha valorar el órgano competente para resolver son las siguientes, expresadas en el reformado artículo 143.1 de la LOTT:

a) La repercusión social del hecho infractor.
b) La intencionalidad.
c) La naturaleza de los perjuicios causados.
d) La magnitud del beneficio ilícitamente obtenido.
e) La reincidencia o habitualidad en la conducta infractora.

La concurrencia o ausencia de las anteriores circunstancias deberá ser apreciada y motivada por el órgano que haya de resolver para imponer la sanción pecuniaria de una determinada cuantía dentro de la horquilla fijada en la Ley para la sanción de que se trate.

De los anteriores criterios de graduación de las sanciones, dos han sido introducidos por la reforma operada por la Ley 29/2003; son la naturaleza de los perjuicios causados y el beneficio obtenido. En relación con este último, hemos de exponer que, a nuestro juicio, del análisis de la jurisprudencia se desprende que para apreciar como circunstancia agravante la magnitud del beneficio obtenido por el infractor deberá constar efectivamente acreditado dicho beneficio .

III. Tipificación de un mayor número de infracciones en la Ley.

Al acercarse a la reforma de la LOTT el cambio más llamativo radica, sin duda, en la gran cantidad de infracciones – muchas de las cuales se encontraban antes en el Reglamento de la LOTT – que pasan a tipificarse expresamente en los artículos 140 a 142.

El artículo 140 tenía nueve apartados antes de la reforma, que han pasado a ser veintiséis en la actualidad, el artículo 141 ha pasado de diecinueve a treinta y un apartados y el 142 pasa de tener catorce a veinticinco apartados.

La razón estriba en el que el legislador de 1987 había empleado la técnica de remisión reglamentaria, que se hacía patente en el antiguo artículo 142.n) que disponía que “Tendrán la consideración de infracciones leves todas las que suponiendo vulneración directa de las normas legales o reglamentarias aplicables en cada caso, no figuren expresamente recogidas y tipificadas en los artículos anteriores de la presente Ley”.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, planteó una cuestión de inconstitucionalidad frente al anterior precepto de la LOTT en el particular de considerar infracciones leves las vulneraciones de normas reglamentarias aplicables.

El Tribunal Constitucional estimó dicha cuestión y declaró la inconstitucionalidad de la expresión “o reglamentarias” del artículo 142.n) LOTT en su Sentencia 60/2000, de 2 de marzo. Recuerda esta Sentencia que el artículo 25.1 de la Constitución reserva a la Ley la tipificación de los elementos esenciales de las infracciones administrativas y que, aunque el Reglamento puede desarrollar y precisar los tipos infractores previamente establecidos por la Ley, no se puede dejar al poder reglamentario por entero y ex novo la definición de las conductas susceptibles de sanción, por resultar ello frontalmente contrario a la reserva de Ley del art. 25.1 de la Constitución; razón por la que declara la inconstitucionalidad solicitada, al merecer su reproche la forma de tipificación por remisión y en blanco empleada en el artículo 142.n) LOTT.

La reforma llevada a cabo por la Ley 29/2003 reacciona frente a esta situación provocada por la inconstitucionalidad declarada del precepto mencionado incluyendo en el propio texto de la LOTT infracciones que antes sólo se encontraban en normas reglamentarias. De ahí, entre otras causas de mera política legislativa, el significativo incremento de las infracciones tipificadas tras la reforma de la LOTT.

IV. Caducidad de los expedientes sancionadores

Antes de emprenderse esta reforma, el artículo 205 del reglamento de la LOTT establecía que el plazo máximo para resolver los procedimientos sancionadores en materia de transportes terrestres era de un año. Sólo cuando la tramitación de un expediente sancionador excediese este plazo de un año se produciría la caducidad del expediente con el consiguiente archivo de las actuaciones.

Sin embargo, como ya indicamos en trabajos anteriores , el establecimiento de este plazo en una norma de rango reglamentario contrariaba abiertamente el artículo 42.2 de la Ley 30/1992, reguladora del procedimiento administrativo común, puesto que este precepto exige que el establecimiento de un plazo de resolución de un procedimiento superior a seis meses sólo puede llevarse a cabo mediante una norma con rango de Ley o porque así lo impusiese la normativa comunitaria europea.

La consecuencia final era que, aunque el artículo 205 del Reglamento de la LOTT estableciese un plazo de caducidad de un año, éste realmente debía ser interpretado como de seis meses, en virtud de la previsión contenida en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 4/1999, modificadora de la Ley 30/1992.

Para acabar con esta inseguridad jurídica y establecer, ahora sí legalmente, el plazo de caducidad de los expedientes sancionadores en un año, la Ley 29/2003 ha dispuesto, expresamente, en el párrafo tercero del artículo 146.2 de la LOTT que “el plazo máximo en que deberá notificarse la resolución del procedimiento sancionador será de un año, contado desde la fecha de iniciación del procedimiento ”.

Con ello se dota a este plazo del rango legal que precisaba para ser eficaz, por lo ahora sí el plazo de caducidad de los procedimientos sancionadores de transportes será realmente de un año.

V. Prescripción de las infracciones.

También contribuía a fomentar la inseguridad jurídica la anterior regulación de la prescripción de las infracciones. Si se acudía al texto legal, aparentemente, el artículo 145 LOTT establecía un único plazo de prescripción de tres meses para todas las infracciones, ya fueran éstas leves, graves o muy graves.

Sin embargo, lo cierto es que desde hace años, el plazo único del artículo 145 LOTT había devenido aplicable al haber ampliado los plazos de prescripción de las infracciones la Disposición Adicional Undécima de la Ley 42/1994, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, estableciéndolos en un año para las infracciones leves, dos para las graves y tres para las muy graves.

Esta reforma de los plazos de prescripción había pasado inadvertida para gran parte de los agentes en el ámbito sancionador de los transportes debido a esa forma de legislar a la que se nos ha acostumbrado en los últimos años consistente en modificar un gran número de normas diversas mediante una única Ley, denominada de acompañamiento de los presupuestos , promulgada a finales de cada año y que ha sido ampliamente criticada por los operadores jurídicos.

La reforma de la LOTT modifica de nuevo los plazos de prescripción volviendo a fijar en el artículo 145 un plazo único de un año para la prescripción de todas las infracciones, sin diferenciar entre las leves, graves y muy graves.

A esta contribución a la seguridad jurídica que supone la plasmación expresa de los plazos de prescripción de las infracciones en la propia LOTT, se ha de añadir que también se contempla el plazo de prescripción de las sanciones; es decir, el tiempo en el que prescribe la posibilidad de que la Administración ejecute una sanción impuesta mediante una resolución que ya ha adquirido firmeza. En este punto, el párrafo segundo del artículo 145 reformado se remite a la regulación de la Ley 30/1992 – aunque, ciertamente, bien podía ahorrarse esa remisión y establecer expresamente los plazos en la propia LOTT – por lo que debe acudirse al artículo 132.1 de dicha Ley para comprobar que las sanciones prescribirán en el plazo de un año las correspondientes a infracciones leves, en el de dos años las correspondientes a infracciones graves y en el de tres años las correspondientes a infracciones muy graves.