Las actuaciones de la Administración y del sector público se supone que deben ser eficientes y eficaces, pero no siempre es así. Para estos casos, nuestro sistema legislativo protege a los administrados permitiéndoles reclamar a la Administración aquellos perjuicios que sufran por el funcionamiento de la misma.
Para poder exigir la indemnización por las lesiones ocasionadas en bienes o derechos del administrado, siempre que dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, se han de cumplir una serie de requisitos y seguir un procedimiento administrativo.
La Constitución Española regula la responsabilidad patrimonial de la Administración en sus artículos 9.3 y 106.2 y los principios marcados por nuestra Norma Fundamental se siguen y concretan en la Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas y la Ley 40/2015, de régimen jurídico del sector público.
Estas normas configuran dicha responsabilidad como general y directa por lo que será reconocida siempre que se cumplan los requisitos legales y se siga el procedimiento previsto, y se podrá exigir de todas las Administraciones públicas y de Derecho público y sobre cualquier actividad administrativa, ya sea de hecho o jurídica y por acción u omisión.
La definición básica de esta responsabilidad se recoge claramente en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, que dispone:
Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley
A partir de esta configuración es importante determinar cuáles son los requisitos básicos para poder exigir la responsabilidad cuando el funcionamiento de la Administración nos causa un perjuicio.
Índice de Contenidos
Requisitos para exigir la responsabilidad patrimonial
Existencia de una lesión de bienes o derechos
Tal y como señala la normativa, lo primero que se debe producir es una lesión sobre los bienes y derechos de quien reclama. Dicha lesión debe ser consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y además debe ser antijurídica, es decir, que el lesionado no tenga el deber jurídico de soportarla de acuerdo con la Ley.
La antijuridicidad, por tanto, se produce cuando el perjuicio que se causa excede de lo que generalmente son las cargas u obligaciones generales que un administrado tiene que soportar, bien porque las haya establecido la ley, bien porque sean fruto de la normal convivencia social o bien porque deriven de la naturaleza de los servicios que se reciben de la Administración.
El concepto de antijuridicidad habrá de concretarse en cada supuesto, puesto que son numerosas las Administraciones existentes y múltiples sus actuaciones. Por eso han surgido numerosas interpretaciones que parten de atender a los estándares de funcionamiento del servicio público, y en base a ellos, tener en cuenta un margen de permisibilidad o de tolerancia con la Administración para entender que se ha mantenido dentro de ellos.
Se puede tener en cuenta, además, el riesgo que haya causado el funcionamiento de la Administración dentro de los márgenes que se pueden consideran normales o habituales, o la pérdida de oportunidad, es decir, que de no haberse producido la actuación de la Administración el administrado habría obtenido un beneficio, ventaja o una utilidad. En otros casos, se tiene en cuenta también la infracción de la lex artis para considerar antijurídica la lesión producida por el funcionamiento de la Administración.
La cuestión de fondo, por tanto, reside en analizar en cada caso si la Administración cumplió o no con el modelo de medidas que eran previsibles en cada situación concreta o si por el contrario, podría haberse empleado mayor diligencia o eficacia teniendo en cuenta la situación y los medios de los que se disponían.
Los daños que se causen por el funcionamiento de la Administración deben ser reparados íntegramente. Pero no todo daño o perjuicio que se produzca con motivo de una actuación de la Administración pública se puede indemnizar, sino que han de cumplir los requisitos que también se recogen en el artículo 32, de la Ley 40/2015.
Se exige, por tanto, que exista la constancia de un daño (que sea efectivo), que se pueda evaluar económicamente (cuantificar) y que se pueda individualizar con respecto a una persona o grupo de personas. Además, el daño debe de ser antijurídico y el administrado no debe tener obligación de soportarlo, por lo que la propia norma establece que no serán indemnizables, los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar, según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su producción.
Una vez alegada y probada la existencia de daños, nuestro sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración admite que son indemnizables tanto el daño emergente, el lucro cesante, los daños físicos y el daño moral; cada uno de ellos con sus propias características y configuraciones propias que han de ser acreditadas.
Existencia de nexo causal
Nuestra regulación, configura la responsabilidad patrimonial de la Administración como objetiva, es decir, no se tiene en cuenta la negligencia ni la culpa. Por lo tanto, el administrado no está obligado a probar dicha negligencia o culpa por parte de la Administración, si bien la jurisprudencia ha ido matizando este principio.
Para que la Administración deba responder por una lesión se exige que exista una relación entre la conducta de la Administración y el daño que se produzca, lo que se denomina nexo causal. Es decir, la lesión tiene que ser consecuencia directa del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Por lo tanto, para que concurra el nexo causal no debe de haber intervenido en la lesión una conducta de la víctima o perjudicado o de un tercero que tenga tal relevancia que se pueda entender que existe una concurrencia de culpas. Es decir, que lógicamente la Administración para asumir su responsabilidad analizará que no exista ninguna otra intervención que haya ayudado a que el daño se cause.
En todo caso, si existe culpa por parte de la víctima o de un tercero, esto no implica que la Administración no vaya a responder, simplemente lo hará en la medida en que la lesión derive directamente de su actuación y así se acredite.
Por tanto, habrá que analizar el caso concreto y fijar cual fue el hecho relevante para producir la lesión final, es decir, aquel que resulta elemento concluyente de la lesión y sin el cual la misma no se hubiese producido.
Si bien, desde el punto de vista del lesionado el carácter objetivo de la responsabilidad le exime de probar que existe alguna circunstancia que rompe el nexo de causalidad y por tanto obliga a la Administración a demostrar la limitación de su responsabilidad a unos efectos concretos.
Exclusión de responsabilidad por fuerza mayor
La Ley 40/2015 en su artículo 32 dispone expresamente que no existe responsabilidad cuando la lesión sea consecuencia de fuerza mayor.
El concepto de fuerza mayor es amplio y se ha ido configurando también jurisprudencialmente. De manera general se entiende que se da en aquellos casos en que las circunstancias que causaron la lesión no hubieran podido preverse o que, aun pudiendo, hubiesen sido inevitables.
La fuerza mayor tiene que diferenciarse del denominado, caso fortuito, que se refiere a aquellos acontecimientos imprevisibles pero que son propios del funcionamiento interno de cada actividad o servicio público. El caso fortuito no es un obstáculo por tanto para la declaración de responsabilidad de la Administración.
Partiendo de estos criterios habrá de atenderse al supuesto concreto para examinar si concurre la causa de fuerza mayor, prueba que recae plenamente en la Administración que se quiera ver beneficiada por dicha causa de exoneración.
Requisitos de la indemnización
La indemnización se reconocerá siempre a favor de quien sea efectivamente perjudicado por la lesión y la asumirá la Administración responsable del servicio en el que el daño se produjo.
La ley 40/2015 establece los criterios de indemnización, reconociendo la posibilidad tanto del pago en metálico como de la reparación de cualquier otra forma, incluso el pago en especie o mediante pagos periódicos, con tal de que se cumpla con la completa y efectiva reparación integral y el interesado esté conforme.
Para hacer la valoración de la indemnización, la Ley 40/2015 se remite tanto a la legislación fiscal, de expropiación forzosa, a las valoraciones de mercado y en los casos de muerte o lesiones corporales, se podrá tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social.
En todo caso dichos baremos siempre serán orientativos y habrá que tener en cuenta las circunstancias propias del supuesto y la prueba y acreditación de las mismas.
Procedimiento para reclamación
Para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración, ha de tramitarse un procedimiento administrativo que habrá de ser iniciado a instancia de parte o de oficio por parte de la Administración, si bien en este último caso no debe de haber prescrito el derecho del administrado a reclamar la responsabilidad patrimonial.
La tramitación suele ser la propia de un procedimiento general, pero se contempla la posibilidad de un procedimiento simplificado, si una vez iniciado el procedimiento el órgano competente para su tramitación considera inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización.
En todo caso el procedimiento ha de iniciarse en el plazo de un año desde que se haya producido el hecho o acto que motive la indemnización o desde el momento en que se manifestaron los efectos de la lesión.
Se prevén, por tanto, las fases propias de la instrucción de un procedimiento administrativo, que la ley exige que finalice con una propuesta de resolución que en todo caso debe de ser motivada (art. 35 ley 39/2015), y en el caso de que se produzca silencio administrativo, éste tiene sentido negativo (art. 24 ley 39/2015), por lo que tanto en este supuesto como en la denegación expresa se abre la vía del recurso contencioso administrativo.
Hay que tener en cuenta que se prevén procedimientos de responsabilidad patrimonial específicos para los casos de responsabilidad por daños derivados de la actividad contractual de la Administración, para el caso de responsabilidad del Estado juez por error judicial y para el caso de responsabilidad del Estado legislador, el cual se ha configurado jurisprudencialmente.
Es evidente, y así lo argumenta en numerosos procedimientos la propia Administración, que ésta nunca va a actuar como una aseguradora universal asumiendo cualquier daño derivado de su actuación, por lo que aunque su responsabilidad se configura como objetiva, es conveniente analizar el supuesto concreto y fundamentar convenientemente el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley para conseguir un resultado satisfactorio en la reclamación por el lesionado.
Ana Badía, abogada especialista en Derecho Administrativo
