El Derecho de Petición

¿Qué es, para que sirve y cómo se utiliza el derecho de petición?

Concepto

El de petición es, quizás, el menos conocido e invocado de los derechos fundamentales de los ciudadanos recogidos en la Constitución. Sin embargo, no debe pensarse que se trata de un derecho menor; al contrario, es uno de los cauces a través de los cuales se posibilita la participación de los ciudadanos en la cosa pública.

Su proclamación en el artículo 29 de la Constitución Española se limita a conferir a todos los españoles el derecho de petición, ya de manera individual, ya de manera colectiva. Eso sí, el precepto constitucional advierte de que necesariamente deberá ejercerse por escrito, aunque para los demás aspectos formales y efectos de su ejercicio remite a lo que se determine legalmente.

Un segundo apartado del precepto establece un régimen específico para el colectivo de miembros de las Fuerzas o Institutos Armados y de los Cuerpos sometidos a disciplina militar, los cuales sólo podrán hacer uso del derecho de petición en su modalidad de ejercicio individual y con arreglo a lo dispuesto en su legislación especial (Ley 85/1978, de Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas, Ley 17/1999. de Régimen del Personal de las Fuerzas Armadas, Ley 42/1999, de Régimen del Personal de la Guardia Civil y Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad).

Pero dejando a un lado las especialidades que el derecho de petición presenta en los ámbitos militar y policial, ha de volverse a la formulación del derecho en el artículo 29 de la Constitución, del cual, como se ha visto, no se puede extraer definición alguna, por lo que ha de acudirse al desarrollo legal para indagar su contenido.
El derecho de petición ha estado regulado durante cuarenta años en la Ley 92/1960, de 22 de diciembre. Se está por tanto ante un derecho preexistente a su plasmación constitucional que, con posterioridad a la entrada en vigor de la norma suprema en 1978, aún siguió regulado por una ley preconstitucional, aunque matizada en su interpretación y aplicación por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Hoy, el contenido del derecho de petición se encuentra desarrollado en la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, ya que el artículo 81 de la Constitución exige el máximo rango legal cuando se trata de desarrollar derechos fundamentales.

Aunque esta norma tampoco ofrece una definición del derecho de petición, su articulado y la jurisprudencia constitucional permiten conceptuar el derecho como un cauce para la participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos que comprende aquellas peticiones discrecionales o graciables, no fundadas en un derecho subjetivo o un interés legítimo, que se dirigen al órgano de la Administración Pública que tenga atribuida la competencia relativa al asunto al que se refiera la petición.

Objeto

Las peticiones pueden tener por objeto iniciativas, informaciones, sugerencias, quejas o súplicas.

Puede servir como método para delimitar el objeto de las peticiones proceder a su diferenciación de otras figuras como la solicitud de iniciación de un procedimiento administrativo, el derecho de información o el recurso administrativo.

a) La diferencia entre petición y solicitud de iniciación viene dada por la presencia de dos factores: 1) la ostentación de un derecho subjetivo y 2) la previsión de un procedimiento específico.

Cuando el administrado se dirige a la Administración pidiendo o solicitando algo por causa de ostentar un derecho subjetivo – como sería el caso del derecho a ser indemnizado por los daños ocasionados a causa del funcionamiento de un servicio público o el derecho a la devolución de los ingresos indebidos – no se está ejercitando el derecho de petición, sino que se está iniciando un procedimiento administrativo.
El derecho de petición tiene por objeto una decisión graciable, no fundada en un derecho subjetivo o en una norma previa habilitante. En cambio, cuando se actúa con base en un derecho o norma, realmente lo que se ejercita es el derecho de instancia, el cual se identifica con la solicitud de iniciación del procedimiento administrativo a instancia del interesado a la que se refiere el artículo 70 de la Ley 30/1992.

Asimismo, la previsión de un procedimiento específico desplaza el ejercicio del derecho de petición, ya que éste no tiene por objeto aquellas solicitudes, quejas o sugerencias para cuya satisfacción estén previstos procedimientos concretos, distintos del que regula la Ley Orgánica 4/2001. Así, por ejemplo, quedan fuera del objeto del derecho de petición aquellas quejas, reclamaciones, iniciativas o sugerencias relativas al funcionamiento de las unidades administrativas de la Administración General del Estado, las cuales se rigen por las reglas procedimentales previstas en el Capítulo III, relativo al Libro de Quejas y Sugerencias, del Real Decreto 208/1996, regulador de los Servicios de Información Administrativa y de Atención al Ciudadano. El alto grado de hiperregulación y dispersión normativa de nuestro ordenamiento jurídico administrativo hace que con este citado Real Decreto, el derecho de petición pierda gran parte de su objeto, al menos en el ámbito de la Administración estatal.

La norma excluye también, por tener que seguir cauces específicos, las peticiones dirigidas al Defensor del Pueblo o institución autonómica análoga y las formuladas por internos en instituciones penitenciarias.

b) El derecho de petición es también distinto del derecho de información recogido en la Ley 30/1992, tanto en su vertiente de obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos para la realización de proyectos, actuaciones o solicitudes (art. 35.g), como en la del acceso a los registros y archivos administrativos (art. 35.h). El objeto de ambos no coincide, siendo más amplío el del derecho de información ya que permite la efectiva obtención de información y el efectivo acceso a los registros y archivos cuando se reúnan los requisitos y se trate de las materias establecidas por la Ley. En cambio, el derecho de petición sólo confiere el derecho a obtener una contestación, pero sólo será atendida la petición y adoptadas las medidas oportunas para darle efectividad cuando el órgano destinatario la estime fundada.

c) Por último, tampoco debe confundirse la petición con el recurso, ya que, como ha manifestado el Tribunal Supremo (Sentencia de 21 de febrero de 2000), el derecho de petición no es un cauce adecuado para impugnar un acto firme y consentido por no haber sido recurrido en tiempo y forma en su día. Es decir, la decisión graciable peticionada no puede ser la anulación de un acto desfavorable o de gravamen.

Diferenciada pues la petición de otras figuras, puede concluirse que su objeto y utilidad es el de plantear a la Administración todo aquello que no se puede hacer llegar por vía de solicitud, reclamación o recurso, y que no sea objeto de un procedimiento predeterminado. Con arreglo a ello, la petición podrá versar sobre cualquier asunto – que sea competencia del órgano destinatario – ya afecte exclusivamente al peticionario, ya se trate de una cuestión de interés colectivo o general. Ejemplos de peticiones que habrán de tramitarse por el procedimiento de la Ley Orgánica 4/2001 pueden ser las relativas a la creación o a la mejora de un servicio público, a la adopción de decisiones discrecionales o graciables en materias que la legalidad lo permita o a la promulgación de una disposición de carácter general necesaria para dar efectividad a la petición efectuada.

Como excepción son ajenos al objeto del derecho de petición aquellas cuestiones que deban seguir un procedimiento administrativo concreto, un procedimiento parlamentario o un proceso judicial.

En el ámbito del Derecho Comunitario, los ciudadanos de la Unión pueden, igualmente, ejercer el derecho de petición, también por escrito, ante los organismos o instituciones comunitarios, estando este derecho recogido en el artículo 21 de la versión consolidada del Tratado constitutivo de la Unión Europea, antiguo artículo 8.D.

Procedimiento

El derecho de petición ha de ejercerse necesariamente por escrito, como exige ya el propio precepto constitucional que lo consagra como derecho fundamental. Ahora bien, la forma escrita no ha de ser necesariamente la del documento sellado en el registro del órgano administrativo, sino que el artículo 4.1 de la Ley Orgánica reguladora permite la formalización escrita de la petición mediante el uso de cualquier medio que permita acreditar su autenticidad, incluidos los medios de carácter electrónico.

El escrito de petición debe contener la identidad del peticionario, su nacionalidad si la tuviere – lo que indica que este derecho es extensible a extranjeros y apátridas -, el lugar o medio para la práctica de notificaciones, el objeto de la petición y el órgano destinatario. Es decir, los mismos requisitos que, conforme a la Ley 30/1992, ha de reunir la solicitud de iniciación de cualquier procedimiento administrativo. Ha de entenderse – aunque no se exprese en la norma – que también resulta necesaria la firma del peticionario. Avala esta interpretación el hecho de que el artículo 4.2 de la comentada Ley Orgánica exija el nombre, apellidos y firma de todos y cada uno de los peticionarios cuando se ejerza el derecho de petición de manera colectiva.

Si faltase alguno de estos requisitos, el peticionario o peticionarios serán requeridos para su subsanación en el plazo de quince días, que, ante la falta de indicación, han de entenderse hábiles por aplicación del artículo 48.1 de la Ley 30/1992. En el requerimiento deberá apercibirse que la falta de subsanación hará que se tenga por efectuado el desistimiento de la petición, lo que conllevará su archivo.

Cuando resulte estrictamente imprescindible para la tramitación de la petición, podrá requerirse al peticionario para que aporte ciertos datos o documentos que obren en su poder o sean de fácil consecución, pero, a diferencia de lo que sucede con los requisitos anteriores, su falta de aportación no provocará el archivo o la inadmisión de la petición.

Respecto del órgano destinatario ha de destacarse que éste ha tener atribuida la competencia que permita dar cumplimiento a la petición ya que, de lo contrario, el órgano deberá remitir la petición a la institución, administración u organismo que considere competente en el plazo de diez días, debiéndose comunicar tal circunstancia al peticionario. Debe tenerse en cuenta que en ningún caso podrá ser destinatario de una petición el Tribunal Constitucional, según ha establecido la doctrina del propio Tribunal manifestada a través de sus Autos 46/1980 y 81/1980.

El lugar en el que ha de presentarse la petición no tiene por qué coincidir necesariamente con el registro del órgano destinatario. Lo importante es que la misma se dirija al órgano competente, pero el lugar de presentación de la formalización escrita podrá ser cualquier registro o dependencia de los previstos en el artículo 38.4 de la Ley 30/1992: el registro de cualquier órgano de la Administración estatal y autonómica, las Oficinas de Correos, las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero, y los registros de aquellas Administraciones Locales que hubiesen suscrito el oportuno Convenio con la Administración destinataria.
El órgano receptor tiene la obligación de acusar recibo de la petición y comunicárselo al peticionario dentro los diez días siguientes a la recepción.

Examinada la petición, el órgano podrá inadmitir la petición o bien admitirla a trámite.

El órgano destinatario declarará la inadmisibilidad de la petición cuando su objeto sea ajeno a las atribuciones de los poderes públicos, cuando deba tramitarse por un procedimiento específico – en cuyo caso el acto motivado declarativo de la inadmisión deberá expresar las disposiciones aplicables y el órgano competente -, o cuando sobre su objeto exista un procedimiento parlamentario, administrativo o judicial pendiente de acuerdo o resolución firme.

La inadmisión debe notificarse al peticionario dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes a la presentación del escrito formalizador de la petición. Excedido dicho plazo la petición se entenderá admitida a trámite. Es decir, se instituye una suerte de silencio administrativo positivo pero que, debe enfatizarse, sólo se refiere a la admisión a trámite, no a la estimación del fondo de la petición.

La admisión a trámite de la petición implica el deber para el órgano destinatario de proceder a dar contestación y notificársela al peticionario, en un plazo no superior a tres meses contados desde la fecha de presentación. Asimismo, una vez admitida a trámite la petición, el órgano competente, con carácter potestativo, puede convocar a los peticionarios a una audiencia especial, si así se considerase conveniente.

La contestación – que equivaldría a la resolución del procedimiento administrativo común – deberá pronunciarse de manera motivada sobre la estimación o desestimación de la petición, incorporando las razones o motivos de la decisión adoptada, y podrá ser publicada en diario oficial cuando se juzgue conveniente.

La ausencia de contestación en plazo producirá el efecto de silencio negativo, tal como prescribe el artículo 43.2 de la Ley 30/1992 que atribuye dicho efecto a los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, al que se refiere el artículo 29 de la Constitución.

La estimación de la petición obliga al órgano competente para conocer de ella a atenderla, adoptando las medidas oportunas para su plena efectividad, incluido, en su caso, el impulso del procedimiento de adopción de una disposición reglamentaria si fuere necesario para dar efectivo cumplimiento a la petición estimada.
A resultas del procedimiento para el ejercicio del derecho de petición seguido, pueden ser objeto de impugnación jurisdiccional las declaraciones de inadmisibilidad, el sentido desestimatorio de la ausencia de contestación transcurridos tres meses desde la presentación de la petición y la falta de motivación de la contestación. Dicha impugnación podrá llevarse a cabo a través del procedimiento contencioso-administrativo especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, el cual no exige el previo agotamiento de la vía administrativa, por lo que no será preciso interponer un recurso de alzada ante el superior jerárquico – si lo tuviere – del órgano competente. Quizá es por causa de esta innecesariedad de agotamiento de la vía administrativa por lo que la Ley Orgánica guarda absoluto mutismo acerca del régimen de recursos aplicable en este procedimiento. Con posterioridad al agotamiento de esta vía judicial, podría caber todavía la interposición del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, por tratarse siempre de un derecho fundamental, aunque, como se comenzaba diciendo, por su poco uso pueda en ocasiones olvidarse.
La Coruña, julio de 2002

Actualización Julio 2011
El artículo 1.2 de la Ley Orgánica 4/2001, relativo al ejercicio del derecho de petición por parte de los miembros de las Fuerzas o Institutos armados y de los Cuerpos sometidos a disciplina militar, quedó sin contenido tras la modificación operada por la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas.

Actualización Octubre 2015:
A partir del 2 de octubre de 2016 las referencias hechas en este artículo a la Ley 30/1992 deben entenderse referidas a los correlativos preceptos de las leyes 39/2015 y 40/2015, reguladoras, respectivamente, del procedimiento administrativo común y del régimen jurídico del Sector Público, las cuales entran en vigor al año de su publicación.