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Comentario al informe 67/2008 de la agencia de protección de datos sobre publicidad de sanciones disciplinarias deportivas
(Publicado en el nº 6 de la Revista Andaluza de Derecho del Deporte, febrero 2009)
I. Resumen del contenido del informe
En su informe 67/2008, el Gabinete Jurídico de la Agencia Española de Protección de Datos da respuesta a una consulta planteada acerca de si resulta conforme a la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (en adelante, L.O. 15/99) la transmisión de expedientes disciplinarios a las federaciones territoriales, respecto de los federados expedientados en su ámbito territorial.
El informe parte de la premisa de que la transmisión de los expedientes disciplinarios deportivos supone una cesión o comunicación de datos definida en el artículo 3.i) L.O. 15/99, por tratarse de una revelación, a una persona distinta del interesado, de información concerniente a personas físicas identificadas o identificables. En principio, esa comunicación a un tercero sólo podrá darse contando con el previo consentimiento del interesado.
Frente a esta regla general del previo consentimiento expreso del interesado, los apartados a) y c) del artículo 11.2 L.O. 15/99 establecen dos excepciones, a cuya posible concurrencia en el supuesto planteado se dedica gran parte del informe comentado.
La primera excepción al previo consentimiento del interesado viene dada por la existencia de una ley que otorgue cobertura a la cesión de datos (artículo 11.2.a). Para examinar la posible concurrencia de esta excepción el informe atiende a la regulación de la disciplina deportiva en el Título XI de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, en cuyo articulado no se encuentra previsión directa o indirecta acerca de la publicidad de las sanciones disciplinarias impuestas, si bien se expresa en el informe que la sanción de amonestación pública prevista en el artículo 79.2.a) de esta Ley habrá de implicar necesariamente el conocimiento de los datos por parte de terceros para que pueda hacerse realmente efectiva.
El informe considera que, salvo el caso mencionado de la sanción de amonestación pública, la imposición de las restantes sanciones no implica necesariamente una publicidad general de las mismas, cuyo conocimiento debería quedar circunscrito a los sujetos que tienen necesidad de conocerlas y, en directa relación con ello, se hace eco de que el artículo 84.5 de la Ley del Deporte señala que las resoluciones del Comité Español de Disciplina Deportiva se han de ejecutar a través de la correspondiente federación deportiva, que es responsable de su estricto y efectivo cumplimiento, de lo que se concluye que el conocimiento de las resoluciones del Comité Español de Disciplina Deportiva por las federaciones deportivas resulta lógico para poder hacer efectivo el cumplimiento de las sanciones pero que ello no ampararía una divulgación general de la sanción, salvo en el caso de la sanción de amonestación pública.
A continuación, el informe se hace eco del artículo 75 de la Ley del Deporte, que dispone que los estatutos o reglamentos de las federaciones españoles deberán prever, inexcusablemente, determinados extremos en relación con la disciplina deportiva para concluir que si los estatutos de las federaciones deportivas prevén expresamente que la adscripción de los deportistas a la respectiva federación implica la aceptación y libre asunción del hecho de que las sanciones que les sean impuestas serán objeto de la debida publicidad y conocimiento a la propia federación, ello permitirá considerar que la cesión de datos a la federación está amparada por la excepción del artículo 11.2.c) L.O., el cual no exige el consentimiento del interesado cuando el tratamiento de los datos responda a la libre y legítima aceptación de una relación jurídica cuyo desarrollo, cumplimiento y control implique necesariamente la conexión de dicho tratamiento con ficheros de terceros, siempre que la comunicación de los datos se limite a la finalidad que la justifique.
Así pues, el informe concluye que la Ley del Deporte permite la transmisión de las resoluciones del Comité Español de Disciplina Deportiva a la federación encargada del cumplimiento de las mismas y también permite que cualquier federación pueda tener conocimiento de las sanciones de amonestación pública impuesta, mientras que en los restantes supuestos y en relación con otros destinatarios distintos de las federaciones deportivas, sólo será posible la publicidad de las sanciones cuando los estatutos de la correspondiente federación lo prevean expresamente.
II.- Otras cuestiones que surgen al hilo del informe comentado
Este informe de la Agencia de Protección de Datos aborda dos cuestiones, a saber, la comunicación de las resoluciones del Comité Español de Disciplina Deportiva a las federaciones responsables de su cumplimiento y la divulgación general de las sanciones, desde la óptica de las excepciones al previo consentimiento expreso del interesado previstas en los apartados a) y c) del artículo 11.2 L.O. 15/99. Son varias las cuestiones que no quedan resueltas en el citado informe y que paralelamente pueden plantearse en relación con la incidencia de la legislación de protección de datos de carácter personal en la disciplina deportiva, algunas de las cuales son brevemente tratadas a continuación.
II.1 Ámbito subjetivo de aplicación y exclusión de los clubes.
En primer lugar, debe tenerse en cuenta que, según el artículo 3.a) L.O. 15/99, sólo se considera dato de carácter personal la información concerniente a personas físicas, de lo que cabe deducir que todo lo concerniente a las sanciones disciplinarias deportivas impuestas a personas jurídicas, como es el caso de los clubes, escapa al ámbito de aplicación de la L.O. 15/99, la cual sólo incide sobre las personas físicas que pueden ser sujetos pasivos de la potestad disciplinaria deportiva: deportistas, técnicos, jueces y árbitros, directivos, administradores, socios o asociados de asociaciones deportivas en general.
II.2 Conocimiento por las federaciones deportivas de las resoluciones de los órganos administrativos que ejercen la potestad disciplinaria deportiva
Las resoluciones de los órganos disciplinarios de todas las federaciones españolas y autonómicas son susceptibles de ser recurridas ante determinados órganos administrativos, que en el ámbito estatal se corresponde con el Comité Español de Disciplina Deportiva y en el ámbito autonómico con los distintos órganos administrativos previstos en cada ley autonómica deportiva. Que todas las federaciones puedan tener conocimiento de las resoluciones dictadas por estos órganos administrativos se antoja algo lógico incluso en aquellos casos en que no exista a nivel autonómico un precepto de rango legal similar al artículo 84.5 de la Ley estatal del Deporte que dispone que cada federación es responsable del cumplimiento de las resoluciones dictadas por el Comité Español de Disciplina Deportiva. Si las resoluciones de estos órganos administrativos pueden confirmar, revocar o modificar las resoluciones de los órganos disciplinarios federativos es obvio que los distintos órganos administrativos han de notificar sus resoluciones a las federaciones cuyo ejercicio de la potestad disciplinaria deportiva ha sido fiscalizado por la Administración pública. Este necesario conocimiento no se deriva únicamente del artículo 84.5 de la Ley 10/90 sino del desarrollo lógico de los asuntos planteados ante estos órganos administrativos, que exige la notificación de las resoluciones a los interesados y, obviamente, también al órgano autor de la resolución impugnada, ya que se está ante el ejercicio de funciones propias de las Administraciones públicas en el ámbito de sus competencias, el cual no precisa consentimiento del afectado de acuerdo con el artículo 6.2 de la L.O. 15/99, no citado en el informe comentado.
Asimismo, en relación con estos órganos administrativos que intervienen en el ejercicio de la disciplina deportiva y aunque el informe no lo contempla, debe tenerse en cuenta que el artículo 68 del Real Decreto 1591/1992, de 23 de diciembre, sobre disciplina deportiva prevé la publicidad de las resoluciones del Comité Español de Disciplina Deportiva, respetando el derecho al honor y a la intimidad de las personas, lo que en los últimos tiempos se venía haciendo a través del repertorio de resoluciones y jurisprudencia de la antigua Revista Jurídica del Deporte de la Editorial Aranzadi, en el que se venían publicando tales resoluciones con indicación expresa de los clubes implicados y la única restricción de que los apellidos de los deportistas, técnicos o directivos eran sustituidos por sus iniciales, lo cual, obviamente, no impedía su plena identificación para quien estaba familiarizado con el deporte en cuestión y es que, por poner un ejemplo cualquiera, para un aficionado al fútbol no sería dificultoso identificar al jugador nº 7 del Real Madrid Club de Fútbol, D. Raúl G.B. Aún en el caso de que en la publicidad de las resoluciones del Comité Español de Disciplina Deportiva se procurase omitir más datos identificadores de los interesados, es lo cierto que en determinados casos su plena identificación seguiría siendo posible a la vista del relato fáctico de los hechos dado el exhaustivo seguimiento que de los procedimientos disciplinarios se efectúa en muchas ocasiones en la prensa deportiva en relación con los deportes de mayor repercusión.
II.3 Sobre la posible asimilación de los datos relativos al ejercicio federativo de la potestad disciplinaria deportiva a los datos recogidos en ejercicio de funciones administrativas
Una cuestión que no se aborda en el informe y que sería sumamente interesante es la de si el ejercicio de la potestad disciplinaria deportiva por las federaciones españolas puede considerarse asimilado al ejercicio de funciones administrativas previsto en el citado artículo 6.2 L.O. 15/99 teniendo en cuenta que, como es sabido, las federaciones españolas, pese a ser entidades privadas, ejercen, por delegación, funciones públicas de carácter administrativo, actuando como agentes colaboradores de la Administración pública. Esta cuestión sí fue abordada tangencialmente en un anterior informe de la misma Agencia de Protección de Datos, el informe 131/2004, relativo a la aplicación de la legislación estatal o autonómica sobre protección de datos en relación con los ficheros de datos de los que son responsables las federaciones deportivas madrileñas. En él se concluyó que el ejercicio por delegación de determinadas funciones públicas en su condición de agentes colaboradores no permite considerar a las federaciones entes públicos ni corporaciones de derecho público, pero, ciertamente, más allá de la naturaleza pública o privada de las federaciones, expresamente resuelta por la legislación siguiendo anteriores pronunciamientos jurisprudenciales, se echa en falta en este otro informe un análisis sobre el objeto, y no sobre el sujeto, en orden a determinar la posible consideración de los ficheros de datos relacionados con el ejercicio de auténticas funciones públicas de carácter administrativo por las federaciones – como es el caso de la potestad disciplinaria deportiva ex artículo 3.1.f) del Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, sobre federaciones deportivas españolas – como ficheros de datos recogidos para el ejercicio de funciones propias de las Administraciones públicas, con independencia de que esa función pública sea ejercida por un agente colaborador privado. Una respuesta afirmativa a esta interrogante permitiría concluir que, de acuerdo con el artículo 6.2 en relación con el 3.c), ambos de la L.O. 15/99, no sería preciso el consentimiento del afectado para el tratamiento de los datos inherentes al ejercicio de la potestad disciplinaria deportiva, tratamiento que ampararía también “las cesiones de datos que resulten de comunicaciones, consultas, interconexiones y transferencias”.
II.4 El registro de sanciones como fichero de datos de carácter personal
Otra cuestión no abordada es la imperativa existencia en el seno de las federaciones españolas de un registro de sanciones a los efectos, entre otros, de la posible apreciación de causas modificativas de la responsabilidad y del cómputo de los plazos de prescripción de infracciones y sanciones. El establecimiento de un sistema de registro de sanciones en el seno de las federaciones españoles se impone con carácter imperativo por el artículo 32 del Reglamento de Disciplina Deportiva, que constituye el desarrollo reglamentario del Título XI, regulador de la disciplina deportiva, de la Ley 10/1990 y en cuyo análisis no entra el informe aquí comentado. El informe no se pronuncia acerca de la necesaria inscripción en la Agencia de este fichero de datos de imperativa existencia.
También sería digno de estudio el posible carácter público de este registro, es decir, el posible acceso a su contenido por terceros. Desde luego puede decirse que existen terceros que pueden reunir la condición de interesados en el contenido de los registros de sanciones. Piénsese por un instante en el interés que un deportista individual o un club puede tener en conocer si alguno de sus rivales o alguno de los deportistas del equipo rival no puede participar en una determinada prueba o encuentro por estar sujeto a sanción. Es sabido que muchos deportes de equipo prevén breves plazos preclusivos para denunciar una posible alineación indebida, lo cual comporta un indiscutible interés de terceros en acceder al registro de sanciones.
II.5 Comunicación pública de resoluciones disciplinarias
Precisamente porque el informe comentado no analiza el contenido del Reglamento de Disciplina Deportiva (RD 1591/92) tampoco se tiene en cuenta que un precepto de rango reglamentario, cual es el artículo 48 de este reglamento, permite acordar la comunicación pública de las resoluciones disciplinarias, con la condición de respetar el derecho al honor y la intimidad de las personas.
Esta comunicación pública, además de cumplir las funciones de provocar una mayor resonancia y efecto ejemplarizante del castigo o de alimentar la confianza, facilitando el contraste entre las distintas resoluciones adoptadas para disipar posibles acusaciones de arbitrariedad o de emplear un distinto rasero, citadas por GAMERO(1), también permite, como se acaba de exponer, el conocimiento por los interesados a efectos de posibles impugnaciones de las pruebas o encuentros por la participación en ellos de quien se encontraba sujeto a sanción disciplinaria que lo impedía.
La trascendencia de este artículo 48 del Reglamento de Disciplina Deportiva para dar respuesta a la cuestión de la conformidad de la comunicación pública de las sanciones a la legislación de protección de datos no es baladí si se tiene en cuenta que, en el informe comentado, la Agencia de Protección de Datos concluye que será posible esa comunicación pública, aún sin consentimiento del afectado, cuando tal posibilidad esté expresamente prevista en los estatutos federativos. Lo cierto es que si la comunicación pública de las sanciones está actualmente recogida en un gran número de estatutos federativos es, precisamente, porque tal posibilidad está contemplada en el Reglamento de Disciplina Deportiva, a cuyas disposiciones debían adaptarse las federaciones por imperativo de la Disposición Transitoria Cuarta del mismo.
Sorprende que en el informe comentado no se cite este precepto y, en cambio, se exprese que el artículo 75 de la Ley 10/90 faculta a las federaciones a establecer un sistema de sanciones en el que expresamente se haga constar, a través de la correspondiente norma estatutaria, la publicación de las sanciones, cuando lo cierto es que el mencionado precepto legal nada dice acerca de la posible comunicación pública, limitándose a exigir la previsión expresa de aspectos tales como la tipicidad de las infracciones, en función de su gravedad, y de las sanciones correspondientes a ellas, los procedimientos, los recursos y los principios y criterios que aseguren la proporcionalidad de las sanciones, la prohibición de imponer dobles sanciones por los mismos hechos y la retroactividad de los efectos favorables. Pese a ello, en el informe se manifiesta que este precepto legal faculta a las federaciones a prever la comunicación pública de las sanciones en sus estatutos, cuando más bien esa habilitación se encontraría en el citado artículo 48 del Reglamento de Disciplina Deportiva.
II.6 Sobre la posible constancia expresa de la comunicación pública de las sanciones en los reglamentos federativos y no en los estatutos
En el informe de la Agencia se señala que podría excepcionarse el previo consentimiento del afectado para la comunicación pública de las sanciones disciplinarias si ésta estuviese expresamente prevista en la correspondiente norma estatutaria de la federación, citándose en dos ocasiones los estatutos de la federación y sin hacer nunca mención a los reglamentos federativos.
Es sabido que existen casos de estatutos federativos que llevan a cabo una muy somera regulación de la potestad disciplinaria remitiendo el grueso de su desarrollo a un reglamento disciplinario. Tal posibilidad está expresamente prevista por el artículo 75 de la Ley 10/90, referente al contenido inexcusable a regular en el ámbito federativo acerca de la disciplina deportiva, precepto este que habla de “las disposiciones estatutarias o reglamentarias” como cuerpos normativos federativos en que tales previsiones inexcusables pueden hacerse constar. No se acierta por tanto a entender por qué razón el informe comentado vincula exclusivamente la admisibilidad de la comunicación pública de las sanciones a su expresa constancia estatutaria cuando lo cierto es que, conforme al tenor literal del propio precepto legal que se invoca en el informe, también daría suficiente cobertura la mera constancia reglamentaria de la comunicación pública.
II.7 Acerca de la admisibilidad de la comunicación pública aún en caso de falta de previsión expresa tanto en estatutos como en reglamentos federativos
Se decía anteriormente que el artículo 48 del Reglamento de Disciplina Deportiva tenía una decisiva trascendencia para el objeto del informe pese a no ser citado en él y, ciertamente, esa trascendencia podría ser mayúscula para conferir cobertura a la comunicación pública de sanciones en una federación pese al silencio al respecto tanto de sus estatutos como de su reglamento disciplinario, caso de que éste existiese. En nuestra opinión, aún en un supuesto así, se podría llegar a considerar que tal comunicación pública podría ser admisible, a efectos de la legislación sobre protección de datos, pese a que del informe comentado se desprenda lo contrario. A esta conclusión se llegaría por la aplicación general del mencionado del artículo 48 del Reglamento, que permite acordar la comunicación pública de las sanciones.
En primer lugar debe tenerse presente que este artículo 48 no señala que los estatutos o reglamentos federativos puedan prever o no la comunicación pública de las sanciones. Una opción de ese tipo se da, en cambio, en otros preceptos, como el artículo 33.3 del Reglamento que permite prever la presunción de certeza de las declaraciones del árbitro o juez; si la federación no optase por prever expresamente esa presunción iuris tantum de certeza en su normativa, resulta claro que sus órganos disciplinarios no podrían presumirla. Otra opción similar se ofrecía en los apartados 2º y 3º del artículo 30 del Reglamento que permitían que los estatutos o reglamentos previesen la suspensión automática por la mera interposición de los recursos para las sanciones consistentes en la clausura de recintos deportivos, para las impuestas a través del procedimiento extraordinario o para determinadas categorías de sanciones; en estos supuestos no se podía aplicar una suspensión automática si no se hubiese previsto expresamente en los estatutos o reglamentos y empleamos deliberadamente un tiempo verbal pasado porque estos dos últimos apartados deben entenderse tácitamente derogados tras la modificación del artículo 81 de la Ley 10/90 por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, evidenciando la voluntad del legislador de desterrar definitivamente la posibilidad de prever suspensiones automáticas de determinadas sanciones disciplinarias.
Pero, retomando el hilo argumental, el artículo 48 del Reglamento de Disciplina Deportiva no deja a la libre voluntad de las federaciones el prever o no en su normativa la comunicación pública de las sanciones sino que se limita a señalar que se podrá acordar la comunicación pública de las resoluciones, lo que consideramos que es una facultad del órgano disciplinario, al igual que otras muchas directamente conferidas por el Reglamento como la facultad de acordar la continuación del procedimiento pese a la concurrencia de responsabilidades penales, la de adoptar medidas provisionales, la de acumular expedientes o la de ampliar plazos, por citar otros ejemplos en los que el Reglamento de Disciplina Deportiva deja diversos aspectos procedimentales a la libre valoración de los órganos disciplinarios(2). Pero la falta de previsión expresa de estas facultades de los órganos disciplinarios en la correspondiente normativa federativa, ya sea en sus estatutos o en sus reglamentos, no debería impedir la posibilidad de que tales facultades fuesen ejercidas por los órganos disciplinarios si se tiene en cuenta que el Reglamento de Disciplina Deportiva es una norma de aplicación general en relación con toda actividad o competición de ámbito internacional o estatal, según proclama su artículo 2.2. Ello nos lleva a concluir que incluso en caso de que los estatutos y reglamentos federativos no previesen expresamente la comunicación pública de las sanciones disciplinarias, los órganos disciplinarios podrían acordarla por aplicación directa del artículo 48 del Reglamento de Disciplina Deportiva, siempre y cuando nos movamos en un ámbito estatal, ya que la aplicación general del Reglamento estatal de disciplina deportiva en relación con las federaciones y competiciones autonómicas pasaría por la aplicación supletoria del derecho estatal en una materia que es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, aspecto éste cuyo análisis excedería con mucho el objeto del presente comentario.
El informe aquí comentado considera que si la comunicación pública de las sanciones constase en los estatutos federativos, la afiliación a la federación de un posible afectado por esa comunicación pública permitiría considerar la concurrencia de la excepción al previo consentimiento expreso del afectado, consignada en el artículo 11.2.c) L.O. 15/99, es decir, que se debe entender que en esas condiciones el conocimiento por otros terceros de los datos relativos a las sanciones que le puedan ser impuestas responde a la libre y legítima aceptación de una relación jurídica cuyo desarrollo implica, necesariamente, ese posible conocimiento de sus datos por terceros. Para nadie es un secreto que quien se afilia a una federación lo hace para desarrollar una determinada actividad en su seno, sin que para tomar tal decisión tenga en cuenta, previamente, el contenido de sus estatutos ni mucho menos la política de protección de sus datos que vaya a desarrollar la citada federación, toda vez que, si se desea desarrollar esa actividad de una manera oficial en el ámbito federado, no existe otra posibilidad, dada la situación de monopolio federativo(3). En ese orden de cosas, debería ser absolutamente irrelevante que la posible comunicación pública de las sanciones se contemple en los estatutos de esa federación o en una norma reglamentaria que resulte de aplicación general a esa misma federación, como es el caso del Reglamento de Disciplina Deportiva, pues, siendo una y otra objeto de publicación en el Boletín Oficial del Estado, existen iguales oportunidades de conocimiento de ambas normas. Ello es lo que nos lleva a concluir que la excepción de la libre y legítima aceptación de la relación jurídica de afiliación a la federación debería operar a efectos de consentir la comunicación pública de las sanciones, tanto si esta posibilidad consta expresamente en los estatutos federativos como si no lo hace, por causa de la aplicación general del artículo 48 del Reglamento de Disciplina Deportiva.
II.8 A efectos puramente prácticos
A pesar de los razonamientos aquí expuestos, lo cierto es que, en la actualidad y mientras no exista jurisprudencia al respecto, el criterio de la Agencia de Protección de Datos es el que figura en el informe mencionado, del que se desprende la necesidad de la constancia expresa de la comunicación pública de las sanciones en los estatutos federativos. Este ente es el que puede decidir en vía administrativa la imposición de las sanciones procedentes por la publicación de sanciones sin contar con la cobertura de su previsión estatutaria. Las sanciones por infracción de la legislación sobre protección de datos son ciertamente gravosas y las cuantías que se manejan pueden poner en peligro la viabilidad económica de muchas federaciones. Como ejemplos, puede citarse que la Federación Catalana de Ajedrez se enfrentó en 2005 a una propuesta de sanción de multa de 60.101,21 €, si bien el expediente fue finamente archivado en el trámite posterior, o la peor suerte que corrió la Federación Española de Caza, a la que se le impuso una multa de 50 millones de pesetas en 1999, finalmente confirmada por Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2006. Por ello, a efectos puramente prácticos y con el fin de evitar riesgos innecesarios, siempre será mejor seguir el criterio de la Agencia expuesto en su informe y proceder a la reforma de los estatutos, si fuese necesario, pudiendo ser recomendable, incluso, la inserción en los modelos de solicitud de licencias federativas de una cláusula tipo que indique que la solicitud implica la aceptación y libre asunción por el interesado del hecho de que sus datos puedan ser objeto de publicidad con ocasión de la comunicación pública de las sanciones que le puedan ser impuestas y en el ejercicio de otras funciones propias de la federación cuya finalidad lo justifique.
Caruncho y Tomé Abogados
Bibliografía
1 GAMERO CASADO E. Las sanciones deportivas, Ed. Bosch, 2003, pág. 334.
2 Vid. artículos 34.2, párrafo 2º, 41, 44 y 53 del Reglamento de Disciplina Deportiva.
3 Vid. artículo 34.1 de la Ley 10/90.
