I. INTRODUCCION
El pasado 18 de noviembre de 2003 se publicó en el Boletín Oficial del Estado el texto de la Ley General de Subvenciones, aprobado por Ley 38/2003, de 17 de noviembre.
Con esta norma se dota a los profesionales de la gestión administrativa de un cuerpo jurídico unitario que regula la figura administrativa de la subvención, para dejar atrás una etapa en la que la dispersión normativa propiciaba una situación de inseguridad jurídica y de continua detección de lagunas en la regulación de las subvenciones . En este marco resultaba inevitable que al profesional se le planteasen dificultades al tratar de dilucidar qué concreta norma podría invocar, aunque fuese con carácter de aplicación supletoria, a la hora de defender los intereses de sus clientes en procedimientos administrativos relativos a las subvenciones.
Desde la óptica del Gestor Administrativo, uno de los aspectos más relevantes del nuevo texto legal viene representado por la regulación de los distintos procedimientos administrativos que pueden tramitarse en relación con las subvenciones. Al análisis de estos procedimientos se dedica el grueso de este comentario. Pero antes de iniciar el examen procedimental no está de más incidir en algunos de los conceptos empleados por la Ley.
II. CONCEPTOS
II.1 Sujetos intervinientes en la relación subvencional.
Tres son los principales sujetos que pueden encontrarse en el campo de las subvenciones públicas. De ellos, dos han de intervenir siempre: son el órgano administrativo que concede la subvención y el beneficiario de la misma. Aunque su presencia no es imprescindible, puede aparecer un tercer sujeto: la entidad colaboradora.
El órgano otorgante: Podrán conceder subvenciones las Administraciones públicas territoriales y la Administración institucional. Entre las primeras se encuentran la Administración del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, mientras que con la expresión Administración institucional se hace referencia a las Entidades de Derecho Público, vinculadas o dependientes de cualquier Administración territorial, que ejercen potestades administrativas con sujeción al Derecho público, entre las cuales se encuentran los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales .
El beneficiario: El beneficiario es el destinatario de la aportación dineraria que implica la subvención. Pueden ser beneficiarios de subvenciones públicas las personas físicas y las personas jurídicas, estas últimas ya sean públicas o privadas. Además, cuando así se prevea expresamente en las bases reguladoras de la subvención , podrán ser también beneficiarias las agrupaciones de personas físicas o jurídicas, las comunidades de bienes u otros entes carentes de personalidad jurídica. La admisión como posibles beneficiarios de entes sin personalidad jurídica constituye un acierto del legislador, pues con esa previsión se va a favorecer que puedan obtener subvenciones ciertos entes que, aun carentes formalmente de personalidad, pueden desarrollar perfectamente actividades de interés social que merecen ser subvencionadas.
Las bases reguladoras de concesión de cada concreta subvención también pueden extender la consideración de beneficiarios a aquellos asociados de una persona jurídica beneficiaria que se comprometan a efectuar, total o parcialmente, la actividad subvencionada.
La entidad colaboradora: Como se ha dicho, no es un elemento subjetivo imprescindible en la relación subvencional. La función de las entidades colaboradoras puede consistir en la entrega y distribución de los fondos públicos a los beneficiarios o, únicamente, en una colaboración en la gestión de la subvención sin que lleguen a recibir fondos. Podrán ser entidades colaboradoras las personas jurídicas que reúnan determinadas condiciones de solvencia y eficacia. La condición de entidad colaboradora también pueden ostentarla los organismos y entes de la Administración institucional . Las distintas Administraciones territoriales también pueden actuar como entidades colaboradoras de las subvenciones concedidas por las demás, y así, no sólo las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales pueden ser entidades colaboradoras en las subvenciones concedidas por la Administración estatal, sino que, a la inversa, también ésta puede actuar como entidad colaboradora en las subvenciones otorgadas por las Administraciones autonómica y local. El papel de la entidad colaboradora es muy importante pues, al actuar como un auténtico intermediario entre el órgano concedente y el beneficiario, la consecuencia que se deriva de ello es que el beneficiario, en ocasiones, solamente trata con la entidad colaboradora, siendo ésta quien comprueba que se reúnen los requisitos, entrega los fondos y recibe la justificación del destino dado a los mismos.
II.2 El objeto. Definición de subvención.
La nueva Ley General define lo que se ha de entender por subvención; en consecuencia, los actos o relaciones jurídicas que puedan encuadrarse en dicha definición se regirán por lo dispuesto en esta Ley.
Se considera subvención toda disposición dineraria que los beneficiarios públicos o privados reciban, sin realizar una contraprestación directa , de las Administraciones públicas, en sentido amplio, estando subordinada esa disposición a la concurrencia de una determinada situación o a la realización de una cierta actividad por el beneficiario, siempre y cuando la financiación de esa situación o actividad responda a una finalidad de utilidad o interés social.
En concreto, no se consideran subvenciones los beneficios fiscales, los créditos oficiales, los beneficios en la cotización y las prestaciones contributivas y no contributivas del Sistema de la Seguridad Social y las prestaciones, subsidios y ayudas a españoles no residentes en España, minusválidos y afectados por el virus de inmunodeficiencia humana.
Las disposiciones adicionales de la Ley se ocupan en particular de ciertos supuestos. Así, por ejemplo, para los créditos sin interés o con interés inferior al del mercado concedidos por las Administraciones públicas se aplicarán las disposiciones de la Ley General de Subvenciones relativas a principios generales, procedimiento de concesión y requisitos y obligaciones que deben observar los beneficiarios y las entidades colaboradoras .
III. PROCEDIMIENTOS
Dentro de este epígrafe se aborda el esquema procedimental de la concesión, del reintegro y del régimen sancionador en materia de subvenciones, prestando atención también al papel que ha de cumplir la regulación autonómica en este campo y a la situación en que han de quedar los procedimientos que se hallen en trámite a la entrada en vigor de la Ley General de Subvenciones.
III.1 La cuestión competencial.
Antes de que el legislador estatal aprobase esta Ley General de Subvenciones, algunas Comunidades Autónomas ya habían aprobado leyes reguladoras de la actividad subvencional. Es el caso de la Ley 2/1995, de 8 de marzo, de Subvenciones de la Comunidad de Madrid, de la Ley Foral de Navarra 8/1997, de 9 de junio, por la que se regula el Régimen General para la concesión, gestión y control de las subvenciones de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y de sus Organismos Autónomos, o de la Ley 5/2002, de 21 de junio, de Subvenciones de Baleares .
Si las Comunidades Autónomas ya han regulado la figura administrativa de la subvención y ahora lo hace también el Estado, lo primero que cabe preguntarse es ¿quién es competente en esta materia?
Como es sabido, en los artículos 148 y 149 de la Constitución Española se procedió a un reparto de competencias entre las Comunidades Autónomas y el Estado. En el listado de ambos artículos no encontramos ninguna referencia a la subvención, ni tampoco título competencial en el que encuadrar a la subvención sin ningún género de dudas. Si atendemos a las exposiciones de motivos de las leyes autonómicas antes citadas nos encontramos con que ninguna de ellas aclara el título competencial que está ejercitando al regular la subvención en su ámbito territorial. Por su parte, el legislador estatal ha justificado la promulgación de la Ley General de Subvenciones en la competencia que le corresponde, según el artículo 149.1.18ª, sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común. Sin embargo, esta Ley regula ciertos procedimientos administrativos referidos a las subvenciones que, precisamente, son objeto de regulación por diferir del procedimiento común; es decir, se prevén procedimientos especiales. Entonces, es evidente que la competencia que se está actuando no es la de establecer las bases del procedimiento administrativo común. Quizá, consciente de ello, el legislador ha matizado que no todo el articulado de la nueva norma tiene carácter básico, es decir, que no toda la Ley establece un marco que ha de ser respetado por las Comunidades Autónomas. Y, en concreto, son, precisamente, algunos de los artículos que regulan estos procedimientos especiales los que carecen del carácter de legislación básica y, por lo tanto, podrán ser regulados en un sentido diferente por las Comunidades Autónomas. Parece que lo que verdaderamente motiva la promulgación de esta Ley no es establecer las bases del procedimiento administrativo en materia subvencional sino que la clave radica en la procedencia de los fondos de ciertas subvenciones, de manera que esta Ley y sus procedimientos se habrán de aplicar respecto de las subvenciones concedidas por la Administración General del Estado y sus entidades dependientes o vinculadas, mientras que cada legislación autonómica podrá establecer peculiaridades procedimentales en relación con la tramitación de las subvenciones concedidas por sus respectivas Administraciones.
III.2 El procedimiento de concesión.
Este procedimiento se encontraba previamente regulado en el Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de procedimiento para la concesión de subvenciones públicas, el cual ha sido derogado por la Ley General de Subvenciones, en todo aquello que se oponga a lo en ella establecido, según establece la letra c) del apartado segundo de la Disposición derogatoria única de la Ley.
En relación con la cuestión competencial anteriormente abordada es importante destacar que la Ley, con carácter básico y, por lo tanto, de obligado respeto para las Comunidades Autónomas establece dos clases de procedimiento: un procedimiento ordinario de concesión en régimen de concurrencia competitiva para la mayoría de las subvenciones y un procedimiento, que podríamos denominar extraordinario, de concesión directa para tres supuestos tasados. Las subvenciones que podrán otorgarse por concesión directa son las previstas nominativamente en los Presupuestos del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, las que deben concederse en virtud de lo dispuesto por una norma de rango legal y, excepcionalmente, aquellas subvenciones en que se acrediten razones de interés público o que dificulten su convocatoria pública.
Las concretas fases de ambos procedimientos no han sido, en cambio, reguladas con carácter básico.
III.2.a El procedimiento de concesión en régimen de concurrencia competitiva.
* Principios de general aplicación a los procedimientos de concurrencia competitiva de cualquier órgano administrativo.
Aunque, como se ha dicho, las concretas fases procedimentales no constituyen legislación básica del Estado, sí que tiene carácter básico la regulación de los principios que han de regir la concesión de subvenciones bajo este régimen.
Así, en todo procedimiento de subvención en régimen de concurrencia competitiva – ya sea concedida por el Estado, una Comunidad Autónoma, un Ente Local o alguno de sus organismos – se ha de llevar a cabo una comparación de las solicitudes presentadas tomando como referencia unos criterios de valoración que han de venir fijados necesariamente en las bases reguladoras y en la convocatoria de la subvención. Esa comparación de solicitudes habrá de conducir al establecimiento de un orden de prelación entre todas ellas que determinará la adjudicación definitiva. De manera excepcional, se admite – siempre que así se haya previsto expresamente en las bases reguladoras – que el importe global máximo destinado a las subvenciones sea prorrateado entre los beneficiarios.
* El procedimiento aplicable en el ámbito estatal.
Dejando ahora al margen estos principios generales que deben observarse en todo procedimiento de concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva, se analizan a continuación las concretas fases del procedimiento aplicable para las subvenciones que conceda la Administración General del Estado y sus entidades vinculadas o dependientes.
Una de las pocas rupturas con la regulación procedimental anterior viene representada por el hecho de que el procedimiento se entenderá siempre iniciado de oficio, lo que tendrá relevancia en relación con el sentido del silencio administrativo . La iniciación de oficio se realizará a través de la convocatoria, que ha de tener un determinado contenido. Así será exigible que en la convocatoria de la subvención se haga referencia, entre otros datos, al diario oficial en que hayan sido publicadas las bases reguladoras, a los requisitos exigidos para optar a la subvención y cómo ha de acreditarse su reunión, al plazo de presentación de solicitudes , a los criterios de valoración que se van a emplear y al plazo del que dispone el órgano competente para resolver el procedimiento de concesión, con indicación de los recursos administrativos que puedan proceder frente a la resolución del procedimiento .
En relación con los documentos e informaciones exigidos en la convocatoria, es importante recordar que se podrá evitar la incomodidad de conseguir documentos frecuentemente solicitados por los órganos administrativos, puesto que no será preciso presentar documentos del mismo interesado que ya estuvieran en poder de la Administración. Para poder acogerse a este derecho reconocido en la propia Ley reguladora del Procedimiento Administrativo Común , es necesario que no hayan transcurrido más de cinco años desde la finalización del procedimiento en que se presentó el documento y que se indique la fecha y el órgano o dependencia – que ha de ser necesariamente de la misma Administración – en que se hubiera presentado.
Si así se establece mediante Orden dictada al efecto, las solicitudes relacionadas con subvenciones podrán ser presentadas mediante medios telemáticos. En ese supuesto, la Ley General de Subvenciones establece que la presentación telemática de la solicitud implicará que el interesado autoriza al órgano administrativo para recabar los certificados que se precisen de la Agencia Estatal de Administración Tributaria y la Tesorería General de la Seguridad Social.
Asimismo, como sucede en el procedimiento administrativo común, todo defecto de la solicitud de concesión de la subvención podrá ser subsanado en el plazo de diez días desde que el órgano competente se lo advierta al interesado.
Al igual que ya sucedía anteriormente también se sigue contemplando una fase de instrucción que culminará con la formulación de una primera propuesta de resolución de carácter provisional. Si para la formulación de esa propuesta se han tenido en cuenta otros hechos o documentos distintos de los alegados y aportados por los interesados, se concederá un trámite de audiencia, concediéndose un plazo de diez días para la presentación de alegaciones, que deberán ser examinadas antes de redactarse la propuesta de resolución definitiva. Si no fuera así, puede prescindirse de este trámite, en cuyo caso la propuesta de resolución inicial ya tendrá carácter definitivo. La propuesta de resolución deberá expresar el solicitante o relación de solicitantes para los que se propone que sea concedida la subvención, su cuantía y los criterios de evaluación que se han tenido en cuenta. A pesar de ello, la propuesta de resolución no crea derecho alguno a favor del beneficiario; éste solo lo establece la resolución del procedimiento de concesión. Si las bases reguladoras lo prevén, la propuesta de resolución se notificará a los interesados para su aceptación.
Antes de abordar la resolución, como modo normal de terminación del procedimiento de concesión, ha de destacarse que ha desaparecido del texto legal la posibilidad de terminación convencional, contemplada en el artículo 7 del Real Decreto 2225/1993 para aquellas subvenciones en que lo admitiesen sus bases reguladoras y resultase aconsejable por el número y circunstancias de los posibles beneficiarios y la naturaleza de la propia subvención. Toda vez que el Real Decreto 2225/1993 seguirá vigente en todo lo que no se oponga a la Ley y que ésta no prohibe expresamente la terminación convencional, aparece como duda a disipar la admisibilidad en el futuro de esta forma de terminación del procedimiento de concesión.
En relación con la resolución debe significarse que ha de producirse dentro del plazo de seis meses contado a partir de la publicación de la convocatoria . El transcurso de este plazo sin que hubiese recaído resolución de concesión tendrá efectos desestimatorios respecto de todos los solicitantes .
III.2.b El procedimiento de concesión directa.
La concesión directa resulta únicamente aplicable a los supuestos legalmente previstos, que son las subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, las que deben concederse en virtud de lo dispuesto por una norma de rango legal y, con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público o que dificulten su convocatoria pública. En este procedimiento, que se caracteriza por no ser necesario el cumplimiento de los principios de publicidad y, obviamente, de concurrencia, el convenio será la figura habitualmente empleada para instrumentar la concesión de la subvención.
En el ámbito estatal y tratándose de las subvenciones excepcionales que respondan a causas de interés público, social, económico, humanitario o de difícil convocatoria pública, deberán aprobarse unas normas reguladoras especiales mediante Real Decreto del Gobierno.
III.3 El procedimiento de reintegro
El reintegro de las subvenciones está íntimamente relacionado con la falta de justificación de la subvención, pues ésta es una de las causas que pueden dar lugar a aquél. Por eso es importante tener presentes algunas consideraciones relativas a la justificación de la subvención que debe realizar el beneficiario .
El beneficiario está obligado a rendir cuenta justificativa de la subvención . Deberá presentarse dentro de los tres meses siguientes a la expiración del plazo concedido para la realización de la actividad para acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención, incorporando los justificantes de cada uno de los gastos a los que se han dedicado los fondos recibidos. Si la actividad subvencionada también se financiase con otras subvenciones o fondos propios, deberá también justificarse su importe, procedencia y aplicación. La concreta forma de presentación de la justificación vendrá determinada por las bases reguladoras.
Si la subvención se hubiese concedido, no para la realización de una actividad, sino en atención a la concurrencia en el beneficiario de una determinada situación, la justificación habrá de ir dirigida a probar la existencia de dicha situación antes de la concesión.
La justificación será comprobada por el órgano concedente o, en su caso, por la entidad colaboradora. Esa operación puede tener una importante relevancia a efectos prácticos cuando la Administración compruebe el valor de mercado de los gastos subvencionados; en cuyo caso el beneficiario podrá promover la tasación pericial contradictoria, al igual que en el campo fiscal sucede en el ámbito, entre otros, de los Impuestos sobre Sucesiones y Donaciones y de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados .
Como quedó dicho, la ausencia o insuficiencia de justificación determinará el reintegro de las cantidades percibidas, consecuencia a la que también conducirán otras causas como el falseamiento u ocultación de las condiciones exigidas a los beneficiarios, el incumplimiento total o parcial del objeto de la subvención o las actitudes de resistencia u obstrucción a la labor de comprobación de la Administración.
Cuando el órgano administrativo competente tenga conocimiento de la posible concurrencia de alguna de las anteriores causas – ya sea por sí mismo, por otro órgano administrativo o en virtud de la denuncia de un tercero – iniciará el procedimiento de reintegro de la subvención. Al igual que sucede con todo procedimiento sancionador, el de reintegro es un procedimiento que sólo podrá iniciarse de oficio . La iniciación de oficio influye una vez más en el sentido del silencio, una vez transcurrido el plazo legal sin haber recaído resolución del procedimiento de reintegro.
Con la iniciación del procedimiento de reintegro podrá adoptarse la medida cautelar consistente en retener los pagos pendientes de la subvención . Esta medida podrá adoptarse cuando existan indicios racionales de que el reintegro de las cantidades ya percibidas indebidamente pueda resultar gravemente dificultado o imposible y, en especial, cuando el beneficiario haya realizado actos tendentes a ocultar o gravar sus bienes. Cuantitativamente esta medida se halla limitado por no poder retenerse pagos pendientes por importe superior a las cantidades a reintegrar por el beneficiario, con sus correspondientes intereses de demora calculados hasta la fecha de adopción de la medida cautelar de retención de pagos . El administrado podrá sustituir la retención cautelar de pagos por la constitución de garantía suficiente para cubrir las cantidades a reintegrar; en caso contrario, la medida cautelar se mantendrá hasta que recaiga resolución del procedimiento de reintegro, a no ser que desaparezcan las circunstancias que habrían llevado a la Administración a apreciar una grave dificultad o imposibilidad de reintegro de lo indebidamente percibido. La resolución que imponga esta medida habrá de ser motivada, exponiendo los motivos por los que se estima procedente su adopción, y será recurrible.
En la regulación legal del procedimiento de reintegro se establece como trámite esencial la audiencia del interesado, de modo que cualquier resolución administrativa del órgano concedente que imponga al beneficiario la obligación de reintegrar la subvención recibida, sin que éste haya sido oído, incurrirá en causa de nulidad de pleno derecho .
La Administración dispone del plazo de un año para resolver el procedimiento de reintegro . La falta de resolución del procedimiento dentro del citado plazo producirá como efecto la caducidad del procedimiento y, consecuentemente, el archivo de las actuaciones. No obstante, podrá iniciarse un nuevo procedimiento de reintegro siempre que no hubiera prescrito dicha posibilidad. El derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro de una subvención prescribe en el plazo de cuatro años, que comienza desde el momento en que el beneficiario incumple su deber de justificar el destino de la subvención u otras condiciones impuestas por las bases reguladoras; tratándose de subvenciones concedidas en atención a encontrarse el beneficiario en una determinada situación, el plazo comenzará con la concesión de la subvención. Los procedimientos de reintegro caducados no interrumpen este plazo de prescripción .
En relación con los sujetos que pueden ser considerados responsables solidarios o subsidiarios de la obligación de reintegro se ha establecido un régimen específico para el ámbito estatal en ciertos apartados de un precepto, que carecen del carácter de legislación básica. Serán responsables solidarios – por lo que la Administración podrá dirigirse directamente contra ellos – los representantes legales del beneficiario que carezca de capacidad de obrar, los integrantes de entes sin personalidad jurídica y los miembros de personas jurídicas que se hubieran comprometido a realizar la actividad subvencionada. Serán, en cambio, responsables subsidiarios – que responderán cuando no lo haga el beneficiario – los administradores de entidades mercantiles y representantes legales de personas jurídicas que hayan tenido una actuación culposa, ya sea por acción u omisión. Cuando el beneficiario fuese una entidad disuelta y liquidada, la obligación de reintegro se transmitirá a sus socios o partícipes hasta el límite de la cuota de liquidación que les hubiera correspondido; asimismo, tratándose de beneficiarios personas físicas, la obligación se transmitirá a sus causahabientes.
III.4 El procedimiento sancionador
Gran parte del régimen sancionador establecido por la Ley General de Subvenciones se ha regulado con carácter de legislación básica al amparo, como aclara la propia Exposición de Motivos, de la doctrina del Tribunal Constitucional, plasmada, por todas, en su Sentencia 227/1988, según la cual el Estado puede regular con carácter básico los tipos de infracciones administrativos, los límites máximos y mínimos de las sanciones y los criterios de graduación de éstas, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas puedan modular esta regulación sin provocar divergencias irrazonables o desproporcionadas respecto de otros territorios.
En este marco, el legislador estatal ha establecido un listado de infracciones leves, graves y muy graves, de las que podrán ser responsables, básicamente, las mismas personas que podrían responder de la obligación de reintegro .
La responsabilidad administrativa derivada de la comisión de una infracción en materia de subvenciones es independiente y perfectamente compatible con la obligación de reintegro. No obstante, no existirá responsabilidad infractora para aquellos que hubiesen salvado su voto o no estuvieran presentes en la votación en la que se hubiese adoptado la decisión colectiva de la que derivó la comisión de la infracción, ni cuando la infracción la hubiese cometido, de manera efectiva, una persona sin capacidad de obrar ni cuando concurra un supuesto de fuerza mayor .
Poco ha de reseñarse en relación con el concreto procedimiento sancionador. La Ley se limita a expresar que el procedimiento a seguir deberá respetar los principios del procedimiento sancionador consagrados en los artículos 134 a 138 de la Ley 30/1992 . Al no haberse dispuesto nada más, debe acudirse a la normativa común – representada en el plano sancionador por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora – para concluir que el plazo legal de resolución del procedimiento sancionador será de seis meses, debiendo procederse al archivo de las actuaciones por caducidad del expediente si no se notifica resolución alguna dentro de dicho plazo, contado desde la fecha del Acuerdo de iniciación.
Cuando los hechos que motiven la incoación del expediente sancionador pudiera ser también constitutiva de un delito penal, la Administración debe poner los hechos en conocimiento de los Tribunales del orden jurisdiccional penal suspendiendo el procedimiento administrativo hasta que recaiga resolución en la jurisdicción penal . Si en ésta se produce el sobreseimiento o el archivo de las actuaciones, continuará la tramitación del expediente administrativo sancionador, pero con especial vinculación a los hechos que, en su caso, se hubiesen considerado probados en la jurisdicción penal. La imposición de pena en este orden jurisdiccional excluye la posibilidad de imponer una sanción administrativa, en aplicación del principio non bis in ídem .
Aunque en un precepto que no constituye legislación básica del Estado, por lo que podrá ser modulado por las Comunidades Autónomas en sus respectivos ámbitos territoriales, la Ley prevé unos criterios de graduación de las sanciones que no son más que circunstancias agravantes de la responsabilidad, pues no se acoge ningún criterio cuya apreciación permita atenuar la responsabilidad en que se ha incurrido minorando la sanción a imponer. Entre estas circunstancias figuran el retraso en el cumplimiento de las obligaciones, la reincidencia , la ocultación de datos a la Administración o la resistencia u obstrucción a las actuaciones de comprobación y control.
Conviene aclarar que estas circunstancias agravantes no podrán ser de aplicación cuando constituyan un elemento integrante del tipo infractor. Así, por ejemplo, no podrá aplicarse la agravante de ocultar datos cuando se trate de una infracción muy grave consistente en la obtención de una subvención ocultando los datos que la hubiesen impedido o limitado, ni tampoco podrá aplicarse la circunstancia agravante de obstruir las actuaciones de comprobación y control cuando la conducta imputada consista, precisamente, en mantener ese comportamiento obstructivo.
También puede resultar excesivo el plazo de prescripción de las infracciones en materia de subvenciones que se ha establecido en cuatro años para cualquier tipo de infracción, ya sea leve, grave o muy grave . Parece que, al hacer coincidir los plazos de prescripción de la obligación de reintegro y de las infracciones, el legislador pretende que, siempre que surja obligación de reintegro, haya una correlativa sanción. No se antoja exigible por razones de justicia material mantener sujeto, por ejemplo, un mero cumplimiento de una obligación fuera de plazo al mismo periodo de posible reacción administrativa que la inaplicación de los fondos recibidos al objetivo subvencionado.
IV. ENTRADA EN VIGOR Y REGIMEN TRANSITORIO
Esta Ley General de Subvenciones de la que se han comentado algunos aspectos en las líneas anteriores, ha sido publicada en el BOE núm. 276, de 18 de noviembre de 2003, y entrará en vigor, tres meses después, el próximo 18 de febrero de 2004.
Desde su entrada en vigor aún se concederá una especie de moratoria, abriéndose un plazo de un año para la adecuación de la normativa reguladora de cada subvención a la Ley General, teniendo ésta una aplicación directa únicamente cuando no se haya producido la adaptación, transcurrido dicho plazo, que finalizará el 18 de febrero de 2005; lo cual constituye un supuesto no demasiado habitual de aplicación diferida.
Los procedimientos en tramitación o que se inicien durante ese periodo de adaptación también se ven influidos por esta aplicación diferida de la norma legal. Los procedimientos ya iniciados antes del 18 de febrero de 2004 se regirán por la normativa vigente en el momento de su iniciación. A partir de esa fecha, se aplicará la Ley General de Subvenciones a los procedimientos de reintegro que se incoen. Los procedimientos de concesión de subvenciones iniciados entre el 18 de febrero de 2004 y el 18 de febrero de 2005 – es decir, durante el plazo de adecuación de las normas reguladoras – se regirán por la normativa anterior que resulte de aplicación, a no ser que haya entrado en vigor la nueva normativa adaptada. Finalmente, durante el periodo transitorio, los procedimientos sancionadores sólo se regirán por lo dispuesto en la nueva Ley General si ésta contempla un régimen más favorable para el infractor que el establecido en la normativa anterior, en virtud del principio de retroactividad de las disposiciones sancionadoras favorables, derivado del artículo 9.3 de la Carta Magna.
